Axberger, Hans-Gunnar. Přístup veřejnosti k úředním dokumentům ve Švédsku.

Přístup veřejnosti k úředním dokumentům

Veřejná správa ve Švédsku se liší od většiny jiných zemí v jednom důležitém aspektu: právu na přístup k informacím a dokumentům vládních orgánů. Toto právo je zaručeno ústavou a mnoho Švédů jej považuje za nepostradatelnou součást demokratického procesu. Ale jak toto právo přístupu skutečně funguje? A jaké jsou výhledy do budoucnosti, když Švédsko se připojilo k EU, kde právo přístupu není tak zavedeným znakem veřejného života?

Podstata práva přístupu

Ve Švédsku je veškerá činnost ústředních a místních orgánů státní správy pod přísnou kontrolou veřejnosti. Tato zásada má dlouhou historii, poprve se objevila v ústavních zákonech Švédska už v 18.století. Pravidla týkající se této zásady veřejného přístupu jsou stále součástí ústavy, přesněji řečeno, Zákona o svobodě tisku. Zásada veřejného přístupu má zaručovat všeobecnou otevřenost veřejného dohledu.

Tato zásada znamená, že veškeré dokumenty a informace v držení veřejného úřadu nebo agentury, včetně magnetofonových pásků a digitalizovaných informací, jsou přístupny veřejnosti. Veřejný přístup platí obecně, utajení je vyjímečné. Znamená to, že je nutné právní oprávnění k tomu, aby veřejný úřad mohl odmítnout přístup k dokumentům nebo informacím.

Zásada veřejného přístup se také týká soudů a volených shromáždění, např. Riksdag (švédský parlament) a městských rad, jejichž jednání jsou otevřena pro veřejnost.

Vzhledem k tomu, že zásada veřejného přístupu je zakotvena v ústavě, tvoří přirozený výchozí bod pro další zákony a kroky jednotlivých veřejných činitelů. Protože zásada tvoří součást švédské ústavy, je také vyhlášeným prvkem švédského zákona ve vztahu k zákonu Evropské společenství a EU (jehož členem je Švédsko od 1.ledna 1995).

Proč má Švédsko zásadu veřejného přístupu?

Existuje mnoho důvodů  pro to, aby veřejní činitelé prováděli svou činnost pod dohledem veřejnosti. Jedním zásadním důvodem je, že tato činnost je záležitostí veřejného zájmu - záležitostí, které se dotýkají každého a za které jsme všichni zodpovědni jako daňoví poplatníci. Díky tomuto právu na dohled, máme možnost ovlivnit tyto v zásadě společné zájmy. Také máme možnost kontrolovat, že všechno funguje tak jak má. Zásada veřejného přístupu je z hlediska demokracie důležitá.

Další důvod je rovnost před zákonem. Lidé, kteří jsou závislí na práci veřejné agentury nebo úřadu by měli mít pravomoc přístupu, aby mohli dohlížet jak se s jejich případem zachází, jinak by pro ně bylo obtížné, aby měli prospěch z toho, na co mají právo. Také je důležité, aby ostatní měli přístup a pravomoc dohledu. Jednotlivec, který se dostal na nesprávnou stranu mocné veřejné agentury třeba nebude schopen příliš účinně odolávat. Jestli se však vše děje pod veřejným dohledem, rovnováha sil se vyrovná a sníží se riziko excesů nebo zneužití moci.

Pracují-li veřejné úřady otevřeně, jsou také pod větším tlakem, aby pracovaly efektivně. Nadměrná byrokracie je viditelná a může být kritizována. Bez veřejného přístupu se lehce vplíží rutina do pracovních metod a neexistuje popud, který by navodil změnu. Zásada veřejného přístupu sice někdy znamená pro veřejného činitele nebo agenturu práci navíc, např. když úředník musí zanechat svou práci, aby pomohl reportérovi najít dokument. Ale z dlouhodobého hlediska právo přístupu podporuje efektivnost práce veřejného sektoru.

Legislativa

Mnohé právní předpisy ve Švédsku byly koncipovány tak, aby posílily zásadu veřejného přístupu a prakticky usnadnily a zajistily otevřený přístup. Např. všechny veřejné úřady a agentury jsou povinny uchovávat registr dokumentů, který usnadní veřejný přístup. Registr musí také zahrnovat materiál, který spadá pod pravidla o důvěrnosti - protože i toto existuje ve Švédsku. Je tedy možné uchovat obsah dokumentu v tajnosti, ale jen zřídka jeho existenci. Další ustanovení, které podporuje zásadu veřejného přístupu je opravný prostředek. Pokud veřejný činitel nebo agentura odmítne uvolnit dokument, může se proti tomu podat odvolání u soudu. Není neobvyklé, že soud se rozhodne ve prospěch toho, kdo odvolání podal.

Pokud úřední nebo veřejný činitel nebo agentura žádost řádně nezpracuje, např. že se zabývá odpovědí příliš pomalu, může to být předneseno parlamentnímu ombudsmanovi a mohou být uvaleny sankce. Jsou shromážděny podrobné praktické závěry, hlavně v oficiálních zprávách parlamentního ombudsmana, které pojednávají o tom, jak se veřejní činitelé a agentury mají chovat, aby zaručily nejvyšší úroveň veřejného přístupu.

Všechno snad nemůže být veřejné?

Ne, všechno veřejné není. Švédsko samozřejmě má pravidla o důvěrném rázu dokumentů. A také to, co spadá pod zásadu veřejného přístupu je omezeno. Např. osobní doklady, jako je čistě soukromá korespondence, nejsou veřejné. Důležitější vyjímka se týká záležitostí, která jsou v jednání. "Legitimní pracovní postupy" nesmí být narušeny tím, že se úředníkovi přikáže, aby uvolnil dokumenty, které ještě nejsou hotové. Bylo by samozřejmě nerozumné, kdyby soudce, který pracuje na rozsudku, musel umožnit veřejnosti, aby mu "koukala přes rameno" a viděla jakým směrem se jeho úvahy ubírají.

Zákon o úředním tajemství

Jak jsme viděli, základní zásadou je, že všechno úřední by mělo být otevřené a přístupné. Vyjímka z této zásady vyžaduje explicitní právní motivaci. V zásadě existuje v tomto ohledu jeden zákon, Zákon o úředním tajemství. Mnoho různých ustanovení se týká důvernosti. Mohou se, mimo jiné, týkat národní bezpečnosti, vládních financí, prevence a pronásledování zločinu nebo ochrany informací vztahujících se k soukromým osobám nebo společnostem. Rozdíl mezi Švédskem a zeměmi, které nemají zásadu veřejného přístupu, netkví v tom, že Švédsko má méně pravidel o tajemství, ale v tom, že jejich provádění je tak silně regulováno, hlavně jako výsledek základní zásady, že prvotním pravidlem a hlavním cílem je otevřený veřejný přístup.

Když nějaká záležitost nebo dokument je "důvěrný", nebo kde "se žádá důvěrnost", znamená to, že tato informace se nesmí dostat mimo veřejného úřadu nebo agenturu, které se to týká. Porušení důvěrnosti může nastat, je-li dokument obsahující důvěrné informace vydán, nebo jestli informace je vyzrazena ústně.

Zákon stanoví, zda je informace důvěrná. Nemůžeme ustanovit, že záležitost je důvěrná jenom tak, že se rozhodneme, že musí být uchována v tajnosti. Jinými slovy, důvěrnost se nevytvoří použitím razítka označeného "tajné". Razítko nebo poznámka na dokumentu s označením "důvěrné" pouze upozorňuje, je to signál pro ty, kteří s dokumentem pracují, že musí zacházet obezřetně s jeho obsahem.

Pravidla pro důvěrnost téměř nikdy nejsou absolutní. Zákon stanoví, že určité informace musí, za určitých podmínek, být uchovány v tajnosti. Základním principem je, že účelem důvěrného charakteru je chránit zájem jednotlivce nebo veřejnosti před zneužitím. Důvěrnost proto nemůže být zavedena, jestli informace mohou být publikovány, aniž by uškodily. Tuto argumentaci podporuje základní princip veřejného přístupu, samozřejmě - žádné zbytečné tajnůstkářství.

Nároky, které zásada veřejného přístupu klade na veřejné činitele

Požaduje se, aby veřejní činitelé a agentury zpracovaly žádosti veřejnosti rychle. Úřad musí zorganizovat svou činnost tak, aby přání veřejnosti bylo uspokojeno hladce. Zde je několik příkladů zásady veřejného přístupu:

Přání prohlédnout si veřejný dokument musí být vyřízeno hned, jakmile jsou přítomni zaměstnanci úřadu nebo agentury.

Bez ohledu na to, zda osoba, která žádá o přístup k dokumentu, podává svou žádost mimo "úřední hodiny", musí být záležitost týkající se veřejného přístupu vyřízena.

Žádosti o veřejnou informaci musí vždy být zodpovězeny přímo.

Jestliže úředník, kterému byla žádost předložena, si není jistý, zda dokument nebo informace by měla být zveřejněna, měl by se to snažit okamžitě zjistit. Úředník nesmí odpovědět: "Nevím, zda vám můžu dát dokument. Nemám teď čas vám odpovědět. Budete muset přijít za týden." Osoba, která žádá přístup k dokumentu musí dostat odpověď do 24 hodin. Toto je dobré praktické pravidlo, které je podporováno precendentem mnoha rozhodnutí parlamentního ombudsmana.

Veřejný přístup je zásadní pro švédské konstituční, politické a kulturní dědictví

Žádost o vydání dokumentu musí vždy být zkoumáno podle skutkové podstaty

I když dokument byl orazítkován jako "tajný" nebo "důvěrný", nebo jestli předtím měl do této oblasti spadat, rozhodnutí o tom, zda v tomto konkretním případě může být vydán musí dát úředník na úřadě nebo agentuře. Možná může dokument být uvolněn pod nějakou podmínkou, nebo jen po odstranění určitých citlivých pasáží. Možná, že razítko "tajné" bylo použito rutinně. Je důležité, aby každý případ byl zkoumán podle skutkové podstaty.

Veřejnost má právo prohlížet dokumenty tam, kde jsou uchovány

To znamená, že veřejný úřad nebo agentura musí poskytnout místo pro žadatele, kteří si přejí sednout a v klidu si prohlédnout materiály, o které žádali.

Úřad nebo agentura je povinna sdělit informace ústně, např. telefonicky

Telefonní žádosti týkající se obsahu veřejných dokumentů musí být zodpovězeny stejně jako kdyby žadatel přišel osobně, t.zn. bez odkladu.

Úřad nebo agentura je povinna poskytnout kopie veřejných dokumentů

Veřejnost nemá právo si brát domů originály dokumentů, ale má právo získat kopie. Kopie musí také být pořízeny okamžitě, na místě. Úřad nebo agentura můžou žádat poplatek, jde-li o více jak devět kopií.

Úřad nebo agentura je povinna poslat dokumenty poštou nebo faxem

Žádost po telefonu, faxem nebo dopisem o zaslání kopií veřejných dokumentů musí být vyřízena stejně jako při osobní návštěvě. To znamená bez odkladu.

Žádost o uvolnění dokumentů musí být formulována tak, aby úřad či agentura mohli identifikovat předmětný dokument nebo dokumenty.

Pokud je žádost dostatečně přesná, nevadí když vyhledávání předmětného materiálu je časově náročné; bez ohledu na to, musí být dokument uvolněn. Žádný poplatek nesmí být žádán za vyhledávání dokumentů.

Jestliže žádost veřejnosti založená na zásadě veřejného přístupu je zamítnuta, musí být poskytnuta informace jak se proti tomuto rozhodnutí odvolat.

Pokud dokument nebo informace nemůže být uvolněna, musí osoba podávající žádost být informována o procedurách nutných k získání důkladnějšího vyšetření záležitosti. V konečné instanci, musí veřejný úřad nebo agentura vypracovat písemné rozhodnutí informující jak by bylo možno proti tomuto rozhodnutí se odvolat.

Svoboda vyjádření a svoboda informovat

Směrnice pro zásadu veřejného přístupu ve Švédsku jsou zakotveny v Zákoně o svobodě tisku, protože otevřenost a volný přístup v oblasti veřejné činnosti je důležitou podmínkou pro svobodný a pružně reagující tisk. Zákon o svobodě tisku říká: "Aby bylo možno podporovat volnou výměnu názorů a všeobecnou osvětu, každý občan Švédska má právo si prohlédnout veřejné dokumenty". Je tím zdůrazňena společnost zájmů spojujících svobodu vyjadřování s veřejným přístupem.

Ale nejen lidé mimo činností veřejných úřadů a agentur, a kteří je kontrolují, užívají práva svobodného vyjadřování. Ve velké míře se stejná svoboda týká těch, kteří pracují jako veřejní činitelé či agentury. Každý zaměstnanec se těší svobodě vyjadřování. Tento zvláštní druh svobody vyjadřování se často nazývá svoboda informovat ("svoboda poslíčka"). Svoboda podávat informace ve Švédsku znamená, že veřejný zaměstnanec vždy má právo hovořit s reportéry, psát dopisy vydavatelům nebo polemické články atd., i když obsahují kritiku jejich vlastního úřadu nebo agentury. Zásada je, že zaměstnanec musí jednat v rámci Zákona o úředním tajemství, je-li to možné, ale svoboda informovat vlastně znamená právo občas porušit profesní tajemství.

Jedinec, který chce anonymně hovořit se zástupci medií, má pro tuto anonymitu velmi silnou právní ochranu. Obvykle je to nazváno ochrana zdrojů, která je také uvedena v ústavě a má velmi silné právní postavení.

Jak již bylo uvedeno, právo informovat také zahrnuje právo osoby vázané profesním tajemstvím v určitých mezích tuto důvěrnost porušit. Toto právo je použito v případě, že informace je předána mediím nebo autorovi s tím, že informace bude publikována nebo použita v jiném druhu publicistiky.

Pod tímto "právem úniku informací" je zase myšlenka, že pravidla tajemství musí být pružná. Tím, že každý, kdo má profesní přístup k informacím shromážděným veřejným úřadem nebo agenturou a má určitou svobodu rozhodnout, co by se měla dozvědět media, je důvěrnost záměrně uvolněna v naději, že zálěžitosti, které by opravdu měly být ventilovány na veřejnosti, nezůstanou uchovány jako tajné.

Svoboda informovat v tomto smyslu se netýká všech typů důvěrnosti. Zaprvé, právo se netýká dokumentů, ale pouze ústního obstarání informace. Zadruhé, netýká se to t.zv. kvalifikované důvěrnosti. Řečeno velice zhruba, důvěrnost chránící osobní zájmy je velmi často vymezena a v tomto případě svoboda informovat se neaplikuje. Na druhé straně, svoboda informovat se často používá ve vztahu k důvěrnosti uplatněné, aby chránila veřejný zájem. Ale toto je jen úvodní rozlišení; hranice mezi vymezenou důvěrností a důvěrností, která může vést ke svobodě informovat je definována v Zákoně o úředním tajemství.

Svoboda informovat je pojata jako bezpečnostní ventil. Záleží na svědomí veřejného činitele, aby se rozhodl, které informace uvolní v rámci svobody informovat. Neexistuje závazná povinnost využít svobody informovat; je to svoboda informovat, ne povinnost informovat.

V praxi může svoboda informovat být použita pro jakýkoliv účel. Není požadován "dobrý úmysl". Pravidla také chrání úředníky, kteří si nechají zaplatit za uvolnění informací, i ty, kteří nechají "uniknout" informace z vlastního zájmu, dokonce snad i s úmyslem poškodit úřad nebo agenturu, ve které pracují. Je toho málo, co mohou učinit veřejné úřady či agentury v případě takového použití svobody informovat.

Lidé, kteří využívají své svobody informovat, nemusí být vystopováni úřadem nebo agenturou, které se to týká. Zkoumání těchto zdrojů je zakázáno. Je-li podezření na zločin, t.j. jsou-li porušeny meze svobody informovat, pak může být provedeno vyšetřování. Avšak úřad nebo agentura, které se to týká, nesmí provádět vyšetření sama, ale musí postupovat prostřednictvím generálního prokurátora, což je jediný státní žalobce, který smí vyšetřovat porušení svobody informovat.

Budoucnost švédské zásady veřejného přístupu

Kořeny zásady veřejného přístupu jsou ve Švédsku stejně staré jako svoboda tisku; datují se do roku 1766, k prvnímu zákonu týkajícímu se svobody tisku. Tato svoboda byla považována za nejdemokratičtější v tehdejší Evropě, ale nebyla ojedinělá. Britské zákony byly přijaty asi o 50 let dříve, ale nebyly tak radikální. O 25 let později, Spojené Státy také přijaly svobodu tisku ve formě "prvního doplňku" ústavy.

Avšak naše dnešní zásada veřejného přístupu je mnohem vybroušenější a efektivnější než zárodečné verze, které spatřily světlo světa před 200 lety. V praxi vyvinuly švédské soudy, a zvláště švédský parlamentní ombudsman, velmi propracovaný systém, který upravuje přístup veřejnosti k informacím veřejné správy.

Švédské úřady a úředníci nebyli vždy zamilováni do tohoto regulačního systému, spíše naopak. Všechny velké organizace, včetně veřejných úřadů a agentur, mají tendenci se před vnějším světem uzavřít, a jednotliví nositelé úřadu si někdy možná myslí, že zájmům veřejnosti a mediím jsou projevovány příliš velké ohledy. Skutečnost, že zásada veřejného přístupu tento tlak přestála a dále se rozvíjela, se přičítá ochraně tohoto systému ze strany silných orgánů a soudů. Je však důležité si uvědomit, že dokonce ani ve Švédsku není zásada veřejného přístupu univerzálně přijatým dobrem. Jsou tací, kteří z různých důvodů to považují za dráždidlo a překážku.

Na podzim roku 1994, před referendem o vstupu Švédska do EU, byla budoucnost zásady veřejného přístupu jednou z hlavních otázek. Protože ve většině evropských zemí legální tradice tohoto druhů chybí, mnoho lidí se obávalo, že veřejný přístup ve Švédsku se integrací do evropské legální komunity rozmělní. Jiní zase říkali, že vývoj v EU stejně směřuje k vetšími veřejnému přístupu.

Ve švédské vstupní dohodě je speciální deklarace týkající se zásady veřejného přístupu. Je tam zdůrazněno, že pravidla vyjadřující zásadu veřejného přístupu jsou zásadní pro "švédské ústavní, politické a kulturní dědictví". EU kontrovala vlastní deklaraci, ve které byl švédský postoj vzat na vědomí, ale zároveň se předpokládá, že Švédsku jako člen EU se bude muset řídit pravidly zakotvenými v zákoně Evropského společenství. V právní terminologii to znamená, že konečný výsledek zkoušky síly naznačené v těchto dvou deklaracích není předem dán. Pokud vývoj směrem k větší otevřenosti v EU se zrychlí, tato konfrontace ani nikdy nemusí nastat.

Ve Švédsku se záležitostmi týkajícími se úlohy, kterou by zásada veřejného přístupu měla hrát, aktivně zabývá hlavně Švédská unie žurnalistů. Předkládají tuto záležitost soudním orgánům EU. Je však důležité si uvědomit, že zásada veřejného přístupu není nástrojem jen žurnalistů. Stejně jako svoboda tisku znamená zásada veřejného přístupu svobodu pro každého, ne jen pro media.

Lidé mimo Švédska, kteří se dozvěděli o švédské zásadě veřejného přístupu, mohou přemýšlet, zda to není příliš dobré, aby to mohla být pravda - může takováto otevřenost skutečně v praxi fungovat? Toto je otázka, která mi byla mimo Švédsko často kladena. Odpověď je, že to funguje a že to funguje dobře. Přirozeně, jak jsem se už zmínil, veřejní činitelé a úředníci někdy nechtějí uznat žádosti o otevřenost dané zákonem. Ale pravidla jsou tak jasná, dohled tiskového ombudsmana tak přísný a tradice tak stará, že jakákoliv opozice tohoto druhu se vždy poddá, když záležitost přijde na přetřes. Kromě toho, mnoho Švédů je pyšných na právo veřejného přístupu a považují jej za jeden z nejdůležitějších základních kamenů demokracie.

POZNÁMKA

Hans-Gunnar Axberger je Doktor práv a docent trestního práva na Stockolmské universitě. Publikoval knihu o svobodě tisku a etice žurnalistiky, a byl svédským ombudsmanem pro tisk.

Za názory vyjádřené v tomto článku je odpovědný autor. Volně šiřitelné - vydal Švédský Institut, BOX 7434, S-10391 Stockholm, Sweden, E-mail: order@si.se, Internet: http://www.si.se