 OBČANSKÁ
SPOLEČNOST |
 |
Právo na informace - analýza stavuPrávo na informace (analýza stavu po dvou letech po přijetí zákona č. 123/1998 Sb. a po šesti měsících po přijetí zák. č. 106/1999 Sb.) Zpracoval: Ekologický právní servis Obsah:
1. Nedostatky hmotněprávní povahy 1.1. pojem informace o životním prostředí2. Nedostatky procesní povahy 2.1. řízení před orgánem prvního stupně3. Způsob a formy poskytování informací a úhrady za ně. 3.1. forma a způsob4. Zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím
Účelem této analýzy je vytýčení základních aplikačních a výkladových trendů, které se objevily v době účinnosti zák. č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí (ve znění zák. č. 132/2000 Sb.) a zák. č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím (ve znění zákona č. 101/2000 Sb.). Na místě je potřeba zdůraznit, že od nabytí účinnosti obou předpisů uběhla poměrně krátká doba a lze proto předpokládat, že aplikační praxe, metodické pokyny ústředních správních úřadů, literární prameny a v neposlední řadě i rozhodovací praxe soudů (zejména správních soudů a Ústavního soudu) povede k ustálení některých neurčitých pojmů a k vysvětlení některých nejasnostech v zákoně. Případné úvahy de lege ferenda jsou předběžnými úvahami zpracovatele a správní nebo praxe může popřípadě v zákoně odhalit jiné závažné nedostatky, které bude potřeba legislativně ošetřit.
Zákon č. 123/1998 Sb. představuje komplexní úpravu práva na informace o životním prostředí. Do přijetí zákona (červenec 1998) byla problematika práva na informace o životním prostředí upravena jen dílčím a nesourodým způsobem (atomový zákon, zákon o ovzduší, zákon o ochraně přírody a krajiny). Jednotně nebyly upraveny důvody pro odepření informací, způsob, jakým se informace poskytují. V některých právních předpisech je poskytování informací vázáno na prokázání právního zájmu (stavební zákon, vodní zákon).
Nedostatky v aplikaci zák. č. 123/1998 Sb. mají mnohdy svůj původ přímo v zákoně, když některé pojmy jsou definovány či stanoveny jen velice neurčitě nebo zcela chybí, jednak tato úprava mnohde dovoluje takový výklad, který je proti účelu a duchu právní úpravy. V neposlední řadě je nutno příčiny hledat ve stereotypech (ať už výkladových nebo v rozhodovacích) samotné exekutivy.
1. Nedostatky hmotněprávní povahy
1.1. pojem informace o životním prostředí Při aplikaci zákona vznikají často pochybnosti o tom, zda některá informace je či není informací o životním prostředí - to znamená, zda konkrétní informací je možno subsumovat pod definici pojmu uvedenou v § 2 písm. a) zákona. Tendence ze strany povinných subjektů je přitom taková, že pojem "informace o životním prostředí" vykládají restriktivně. Zákon přitom nezakotvuje procesní úpravu, na základě které by autoritativně bylo konstatováno, zda požadovaná informace spadá pod definici § 2 písm. a) zákona čili nic. Tento problém byl v podstatné míře vyřešen zákonem č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím. Podle § 2 odst. 3 totiž a contrario platí, že tam, kde nelze použít zák. č. 123/1998 Sb., neboť se nejedná o informace o životním prostředí, uplatní se vždy obecná právní úprava poskytování informací. Ani toto řešení však nelze považovat za zcela uspokojivé, neboť procesní úprava obou předpisů je natolik odlišná, že vyžaduje jak po povinném subjektu, tak po žadateli poměrně detailní znalost obou předpisů a řízení o poskytnutí (odepření informací) spíše formalizuje. Marginálně je třeba upozornit i na to, že okruh povinných subjektů (příslušných orgánů) se podle zák. č. 123/1998 Sb. a zák.č. 106/1999 Sb. liší (viz dále) a že nelze postup uvedený v předchozím odstavci aplikovat beze zbytku.
1.2.okruh příslušných orgánů (povinných subjektů) Okruh příslušných orgánů, které mají poskytovat informace o životním prostředí, je omezen na orgány veřejné správy (orgány státní správy a samosprávy), které působí primárně při ochraně životního prostředí (§ 2 písm. b) bod 1) nebo působí vně resortu životního prostředí (bod 3), a na právnické osoby, které jsou zřízeny, řízeny, nebo pověřeny těmito orgány (bod 2). V rámci orgánů státní správy zákon rozlišuje mezi orgány, v jejichž primární působnosti je ochrana životního prostředí (odbory životního prostředí obecních úřadů, referáty životního prostředí okresních úřadů, Česká inspekce životního prostředí, Ministerstvo životního prostředí) a ostatními orgány státní správy, které se spolupodílejí na plnění úkolů na úseku ochrany životního prostředí neb v rámci své činnosti shromažďují, zpracovávají nebo uchovávají informace o životním prostředí. U této kategorie orgánů (okresní hygienické stanice, stavební úřady, územní odbory Ministerstva zemědělství) se lze setkat s neochotou informace poskytovat. Tyto orgány vycházejí především z toho, že nejsou součástí resortu životního prostředí a nejsou ministerstvu životního prostředí, jakožto ústřednímu orgánu na tomto úseku vůbec podřízeny. působnosti. Do okruhu příslušných orgánů tak nejsou zařazeny takové právnické osoby (obchodní společnosti), které jsou založeny nebo 100 % vlastněny obcemi, kraji nebo státem a vykonávají pro obec nebo pro stát úkoly na úseku ochrany životního prostředí (např. podniky technických služeb, spalovny komunálních odpadů, obecní skládky). Povinnost poskytovat informace o životním prostředí tak nemají dále obecně takové osoby, které poskytují služby vztahující se k životnímu prostředí na základě smlouvy s orgány veřejné správy, nebo spolupracující s orgány veřejné správy na jiném základě. Zákon vůbec nedopadá na fyzické osoby, pokud jim zákon svěřuje funkce veřejné správy, nebo pro veřejnou správu vykonávají činnosti nebo služby vztahující se k životnímu prostředí (čl. 2 bod 2 písm. b), c) Úmluvy) De lege ferenda bude nutné uvažovat v tomto bodě o novelizaci právního předpisu.
Přístup k informacím o životním prostředí bude odepřen vždy, jedná-li se o obchodní tajemství (§ 8 odst. 1 písm. d). Tuto ochranu lze prolomit za podmínek uvedených v § 8 odst. 4 zákona. Co se rozumí obchodním tajemstvím, je uvedeno v § 17 obchodního zákoníku, přičemž tato úprava vychází z principu tzn. subjektivního vymezení obchodního tajemství. Záleží na vůli osoby, v jejíž prospěch se informace mají utajit, zda konkrétní skutečnosti spojené se svým podnikem jako obchodní tajemství označí (za předpokladu, že splní další podmínky uvedené v citovaném ustanovení). O tom, zda k takovému označení došlo oprávněně nebo nikoliv, se přitom nevede řízení. V době účinnosti zákona se tak bylo možno setkat se situacemi, kdy podnikateli nebyly určité informace, které měly tvořit obchodní tajemství, při předávání příslušným orgánům nijak chráněny nebo označeny (podnikatel vůbec neprojevil vůli informace utajit). K takovému projevu vůle došlo až poté, kdy o informace bylo požádáno podle zák. č. 123/1998 Sb. Za obchodní tajemství bývají někdy vydávány i informace, které buď pojmově obchodním tajemstvím být nemohou (informace dříve zveřejněné, informace v obchodních kruzích dostatečně známé, nebo informace nesouvisející s provozem podniku), nebo z tohoto titulu utajují informace subjekty, které nositelem obchodního tajemství být nemohou (státní orgány, obce). V tomto bodě bývá často nenaplněna obecná interpretační zásada restriktivního výkladu, nebývá poměřován zájem podnikatele na utajení (na straně jedné) a zájem veřejnosti na zpřístupnění informací. O tom, zda informace označené jako obchodní tajemství, budou či nebudou z důvodu uvedených § 8 odst. 4 zákona zveřejněny, se nevede žádné řízení.
1.3.2. nezpracované a nevyhodnocené údaje Zákon nedefinuje, kdy se informace považuje za nezpracovanou nebo nevyhodnocenou. Odpírány tak bývají i takové informace, které jsou vnímatelné a poznatelné (např. soupisy emisí, "surová" data z měřících zařízení etc.) Orgány veřejné správy v této souvislosti odkazují na to, že tyto informace dále budou zpracovávat nebo vyhodnocovat např. pro účely dalšího řízení, popř. že tyto údaje musí být uvedeny v jiné než požadované formě (např. graficky zpracované). Zcela pominuto zůstává, že tento důvod pro odepření je řazen mezi tzn. fakultativní důvody a příslušné orgány by se při poskytování měly řídit zásadou restriktivního výkladu.
1.3.3. informace ze správních řízení Nad rámec stanovený zákonem bývají informace odpírány i s odkazem na zásadu neveřejnosti správního řízení (§ 23 správního řádu). Příslušné orgány tak nedovolují žadatelům nahlížet do spisů, týkající se řízení na úseku ochrany životního prostředí, ačkoliv není dán nebo uveden jiný důvod pro odepření zpřístupnění informací (§ 8 odst. 1 - 3 zákona).
1.3.4. využití informací pro komerční účely Některé příslušné orgány odmítají zpřístupnit informace z titulu, že poskytnuté informace mají potenciálně velkou hodnotu a mohli by být podnikateli využity pro komerční účely. Odkazují přitom na to, že podnikatel, kterému mají být takové informace poskytnuty, by získal neodůvodněnou výhodu na trhu a že pokud by si takové informace opatřoval jiným způsobem, pak by k jejich získání musel vynaložit značné finanční prostředky. Původní poslanecký návrh zákona o právu na informace o životním prostředí přísně rozlišovat mezi účely, pro jaké chtěl žadatel informace získat a použít. Pro osoby, které chtěly dále informace obchodně využívat, platila jiná pravidla, než pro občany nebo organizace. Tento návrh byl později opuštěn a současné znění zákona vychází přísně ze zásady, že příslušný orgán není v zásadě oprávněn zjišťovat, zda žadatel informace potřebuje a k jakému účelu je hodná v budoucnu využít, či zda je vůbec hodlá využívat. Přístup k informacím proto nelze odpírat jen proto, že někdo informace budoucnu využije pro obchodní účely. Je naopak povinností příslušných orgánů, aby zajistili všem žadatelům rovný přístup k informacím, tzn. aby každý žadatel získal kvalitativně i kvantitativně stejné informace. Byl by nepřípustné, pokud by informace byly předány jen vybraným žadatelům (žadateli) s tím, že ohledně jiným žádajících osob hrozí, že informace využijí např. ke svému podnikání. V této souvislosti odmítají příslušné orgány poskytnout i informace, které samy využívají pro obchodní účely a poskytují takové informace na základě smlouvy vybraným subjektům úplatně (ČHMÚ). Takto poskytnuté informace pak odmítají příslušné orgány poskytovat jiným osobám (žadatelům) s tím, že smluvní žadatel si za poskytnutí informací zaplatil a není v jeho zájmu, aby s takovými informacemi disponovali i jiní žadatelé. Platí přitom obdobné argumenty, které byly uvedeny výše. Bez ohledu na to, jakým "doplňujícím" způsobem příslušné orgány s informacemi nakládají, je jejich základní povinností zajistit jakémukoliv žadateli přístup k informacím, se kterými příslušné orgány disponují.
2.1. řízení před orgánem prvního stupně Příslušné orgány vyřizují často žádost neformálně (dopisem přípisem)a to i tehdy, když lze z obsahu takového podání jednoznačně dovodit, že se přístup k informacím odpírá. Zákon přitom jednoznačně ukládá v § 9, aby o každém omezení přístupu bylo vydáno rozhodnutí, které může být přezkoumáno. Příslušné orgány nerespektují zásadu, že by žadatelům měly být informace poskytovány v co nejkratší době a plně využívají lhůty dané § 7 zákona, ačkoliv se jedná o žádost obsahově a časově nenáročnou nebo bagatelní. Za vadu zákona lze značit možnost úřadu prodloužit lhůtu pro poskytnutí (odepření) informací až na dvojnásobek (60 dnů), neboť důvody, kdy tak může být učiněno jsou uvedeny jen velice obecně a vágně. O prodloužení rozhoduje přímo úřad, u kterého jsou informace žádány a nikoliv orgán jemu nadřízený (jak je tomu v obecném správním řízení), navíc prodloužení lhůty nepodléhá žádnému přezkumu. V případě, že příslušný orgán žádost nijak nevyřídí, nastupuje podle § 9 odst. 3 tzn. fikce odmítavého rozhodnutí. Tuto procesní zvláštnost, která je pro český právní řád poměrně výjimečná, není příslušnými orgány, popř. odvolacími orgány dodržována a respektována.
Ačkoliv odvolací řízení je zaměřeno na přezkum rozhodnutí vydaného v prvním stupni, odvolání bývá vyřizováno ve lhůtách, které se blíží k lhůtám, potřebným k meritornímu vyřízení žádosti před úřadem prvního stupně. Podle § 14 odst. 1 zákona se na řízení o odepření použijí obecné předpisy o správním řízení, není-li v tomto zákoně stanoveno jinak. Vzhledem k tomu, že zákon neobsahuje odlišnou úpravu odvolacího (přezkumného) řízení, vyřizuje se odvolání žadatele proti odepření informací v poměrně dlouhé lhůtě (15 dnů pro podání odvolání + 30 dnů k postoupení spisu nadřízenému orgánu + meritorní vyřizování odvolání, kde není stanovena žádná lhůta). Řada povinných subjektů nepřezkoumává rozhodnutí, která vznikají na základě fikce podle § 9 odst. 3 zákona (ke vzniku fikce viz výše). Vycházejí přitom z dosavadní správní praxe, kdy odvolací orgány přezkoumávaly pouze fakticky vydaná rozhodnutí. Nereflektují tak stav, kdy zák. č. 123/1998 Sb. došlo v právním řádu k zavedení tzn. fiktivního (tj. právně, nikoliv fakticky) existujícího rozhodnutí. Zákon připouští, že odvoláním lze napadat pouze důvody, pro které byl přístup k informacím odepřen. Žadatel nemůže efektivně brojit proti situaci, kdy příslušný orgán zpřístupní jiný rozsah informací, než o které bylo požádáno, popř. je zpřístupní formou či způsobem, který žadateli zjevně nevyhovuje nebo vyhovovat nemůže. Mnohdy se jedná ze strany příslušných orgánů o zjevně šikanózní přístup k věci.
Soudní přezkum rozhodnutí vydaných na úseku práva na informace je záložen na kasačním principu, kdy je možné se domáhat pouze zrušení správního rozhodnutí, je-li shledáno, že bylo vydáno v rozporu se zákonem. Žadatel se tak může domáhat toho, aby bylo přezkoumáno, zda např. v konkrétním případě byly informace odepřeny proto, že se jednalo o utajované skutečnosti či obchodní tajemství, nemůže však soud žádat, aby přezkoumal, zda jím požadované informace byly věcně správně za utajované skutečnosti nebo obchodní tajemství označeny (tj. zda mají skutečně hodnotu jako obchodní tajemství, nebo zda se skutečně jedná o informace v důležitém zájmu státu, jak je tomu u utajovaných skutečností). Tento problém úzce souvisí s celkovou koncepcí správního soudnictví,
tak jak byla v Česku zavedena zákonem č. 519/1991 Sb. Žadatel, který chce nechat rozhodnutí přezkoumat musí být povinně zastoupen advokátem (výjimky z této zásady stanoví zákon), žaloba musí být podána do dvou měsíců ode dne vydání rozhodnutí a musí být zaplacen soudní poplatek. Rozhodnutí správního soudů je konečně a nelze ho nechat dál přezkoumat jinou nebo vyšší soudní instancí. Žalobou není možné napadat nečinnost úřadu, ani se nelze domáhat, aby soud přezkoumal, zda forma a způsob jakým byla žádost vyřízena je v souladu se zákonem nebo jeho účelem. Pro případ, že všechny orgány, na které se žadatel obrátí, vysloví,
že nejsou příslušné ve věci jednat (nemají požadované informace), nemá
žadatel právo, aby byl tento postup (negativní kompetenční konflikt) přezkoumán
nezávislým a nestranným orgánem.
3. Způsob a formy poskytování informací a úhrady za ně.
Současná úprava dovoluje žadateli, aby žadatel navrhl formu, případně
způsob, jichž má být použito při zpřístupňování. Ačkoliv se jedná o
procesní návrh, není povinností příslušného orgánu této žádosti
vyhovět, resp. pokud jí nemůže vyhovět, zdůvodnit, proč se rozhodl
poskytovat informace jinou formou. Praxe některých příslušných orgánů
vede k tomu, že informace nejsou poskytovány ve formě, která žadateli
vyhovuji, ačkoliv správnímu úřadu nic nebrání, aby informace poskytoval
ve formě žadatelem vyžádané. Co do práva pořídit si kopie listin, odkazují často příslušné orgány na provozní nemožnost, tj. že by pořizování kopií ochromilo plynulý chod úřadu. V této souvislosti odkazují žadatele na to, aby si požadované listiny opsat nebo si z nich důležité skutečnosti vypsal. Některé příslušné orgány pak za pořizování kopií vybírají správní poplatek (až do výše 50 Kč). Nahlížení do správního spisu pak příslušnými orgány bývá zcela odmítáno s odkazem, že správní řízení je zásadně vedeno jako neveřejné. Co do místa a času pak příslušné orgány limitují možnost poskytnout informace např. tím, že žadatele odkazují na předem daný termín, bez ohledu na časové možnosti žadatele, nebo informace zpřístupňují na pracovišti, které je od sídla příslušného orgánu odloučeno.
3.2. úhrady za poskytnuté informace Ačkoliv úprava v obecné rovině odpovídá mezinárodněprávním závazkům a žádost ani její vyřízení není zpoplatněno žádným správním poplatek, dovoluje stávající úprava § 10 zákona poměrně široký výklad, který jde proti duchu a účelu zákona. Ačkoliv zákon zavádí , to vede k tomu, že úřady požadují po žadatelích často takovou sazbu, která jde proti účelu zákona a může ve svém důsledku vést k tomu, že žadatel informace nezískává právě z důvodu finanční náročnosti. Neurčitá ustanovení zákona vedou dále k tomu, že úřady vykládají ustanovení odlišně a za obsahově stejnou nebo podobnou informaci se na různých úřadech vyžadují odlišné úhrady. Zcela pomíjen je pak základní princip, že informace mají být poskytovány
zpravidla bezplatně. De lege ferenda by bylo nutno uvažovat, zda by úprava hrazení nákladů neměla být normována přesněji (např. formou vyhlášky), aby byla cena nákladů stanovena pevně.
3.3. aktivní přístup k zavádění veřejně přístupných registrů Správní orgány neumísťují svoje registry, či databáze způsobem umožňujícím
dálkový přístup.
4. Zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím Poměrně krátká dob účinnosti zákona o svobodném přístupu k informacím (necelých šest měsíců) s sebou mnohdy přináší podobné problémy, jaké byly naznačeny ohledně zák. č. 123/1998 Sb. Lze zároveň očekávat, že aplikace zák. č. 106/1999 Sb. (zejména co do důvodů po odmítnutí žádosti) bude podobná s aplikací zákona č. 123/1998 Sb. Problémy tak v současné době představují zejména otázky kolem odmítání žádosti z důvodu ochrany obchodního tajemství nebo osobních údajů. Neochotu projevují povinné subjekty i ohledně poskytování informací ze správních spisů. Nevyjasněnost (a to nejen v aplikační praxi, ale i v právně teoretické rovině) představuje nastolení fikce podle § 16 odst. 3zák. č. 106/1999 Sb. V případě, že úřad první stolice v zákonné lhůtě na žádost neodpoví, pak se má za to, že žádosti byla odmítnuta. Proti tomuto stavu lze podat odvolání a pokud ani odvolací orgán toto podání do 15 dnů nevyřídí, má se za to, že vydal rozhodnutí, kterým odvolání zamítl a napadené rozhodnutí potvrdil. Žadatel je vystavován právní nejistotě spočívající v tom, že není patrno, od jakého okamžik lhůta podle § 16 odst. 3 začala běžet, nebo není patrné, k jakému orgánu má žadatel odvolání směřovat, neboť ne vždy musí být patrné, kdo je nadřízeným orgánem povinného subjektu. Vzniká konečně otázka, zda proti této fikci je možno brojit žalobou ve správním soudnictví, čili nic. Značně problematické je i ustanovení, které dovoluje poskytování informací zpoplatňovat. Povinné subjekty podle § 17 mohou žádat uhrazení nákladů spojených s vyhledáváním informací, pořízením kopií, opatřením technických nosičů dat a s odesláním informací. Povinné subjekty tak žadatelům účtují i za práci, která je s poskytováním informací spojena. Sazebníky úhrad u jednotlivých povinných subjektů se tak značně liší. Právně nejasný je samotný charakter úhrady, tj., zda se jedná podobnost s náhradou (§ 31 SpŘ), nebo má charakter soukromoprávní platby, které je zásadně vymahatelní pořadem práva, popř. je jedná o poplatek zvláštního charakteru.
Shora uvedené nedostatky lze do budoucna uvést v soulad s mezinárodněprávními závazky Česka tím, že dojde:
© Ekologický právní servis, 2000
|
| X ZAVŘÍT OKNO |