Jak na to Zákony Odkazy Slovníček

Účast na rozhodování

Účast veřejnosti na rozhodování v EU

Větší pozornost otázce zapojování veřejnosti a občanských organizací do rozhodovacích procesů v EU věnuje Evropská unie od konce 90. let. Základem pro účast veřejnosti na dění v EU se stal princip partnerství a veřejné konzultace. Účast veřejnosti je dnes zmiňována i v řadě evropských dokumentů, které regulují oblasti zdánlivě vyhrazené odborníkům.

Evropská komise vyžaduje také od členských států EU, aby do přípravy různých strategických dokumentů (jedná se o různé národní akční plány, národní programové dokumenty - tedy dokumenty, které národní státy následně předkládají Evropské komisi - například Národní rozvojový plán, Národní akční plán zaměstnanosti, Národní akční plán pro rozvoj ekologického zemědělství, atd.) byla zapojena i veřejnost. Účast veřejnosti je požadována mj. v regionální a kohezní politice (strukturální fondy) – zde se uplatňuje princip partnerství, v politikách, které jsou v kompetenci EU (zemědělství) a také v těch politických oblastech, které jsou v kompetenci domácích vlád, ale kde je uplatňována „metoda otevřené koordinace“, tj. kde jsou společně na evropské úrovni stanoveny cíle pro jednotlivé členské země (sociální oblast).

Principy zapojování veřejnosti

Obecné principy zapojování veřejnosti je možné shrnout do bodů, které vycházejí z Aarhuské úmluvy a z dokumentu „Všeobecné principy a minimální standardy pro konzultace Komise se zainteresovanými stranami“.

Principy:
Definují prostředí, ve kterém konzultace probíhají. Jsou to spoluúčast (participace), otevřenost a odpovědnost, efektivnost a souvislost (konzistence).

Minimální standardy:

• Jasnost obsahu diskuse a všech materiálů.
• Definování cílových skupin před zahájením konzultace a zajištění, že tyto mají příležitost se vyjádřit.
• Zveřejnění a publikace - komunikační kanály by měly vycházet z potřeb všech zainteresovaných skupin.
• Stanovení časového limitu konzultace. (Alespoň 8 týdnů pro zaslání písemných připomínek, veřejné projednání oznámit alespoň 21 dní předem.)
• Potvrzení přijetí připomínek a zpětná vazba.

Právní základ pro účast veřejnosti v EU, historický vývoj

Zapojení veřejnosti do rozhodování a přístup k informacím se poprvé staly součástí evropského práva v roce 1990, kdy byla přijata Směrnice o přístupu k informacím o životním prostředí (nyní platí nová Směrnice 2003/4/ES). Také v dalších několika směrnicích z 90. let týkajících se především životního prostředí byl zakotven požadavek na zapojení veřejnosti - např. ve Směrnici o EIA, Směrnici o SEA, Rámcové směrnici o vodách či Směrnici o IPPC. Významné pak bylo přijetí Aarhuské úmluvy. Ustanovení směrnic musí mít ve svém právu zakotveny také všechny členské země EU.

Spolupráci s nevládními organizacemi zmiňuje Maastrichtská smlouva (1992).

Protokol č. 7 připojený k Amsterodamské smlouvě (1997) a týkající se aplikace principů subsidiarity a proporcionality stanoví, že "Komise by měla (...) před navržením legislativy široce konzultovat, a všude, kde je to možné, zveřejnit konzultační dokumenty."

Na konci 90. let zahájila Evropská komise diskuse o zlepšení vztahů s veřejností a nevládními organizacemi.

V roce 1997 Evropská komise schválila dokument Podpora role dobrovolnických organizací a nadací v Evropě (Promoting the role of voluntary organisations and foundations in Europe).

V roce 1998 byla přijata Aarhuská úmluva - Úmluva Evropské hospodářské komise OSN o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v otázkách životního prostředí, kterou jménem EU podepsala i Evropská komise.

Na základě podpisu Aarhuské úmluvy pak byly přijaty některé nové či novelizované směrnice. Vedle výše zmíněné Směrnice č. 2003/4 o přístupu veřejnosti k informacím o životním prostředí to byla Směrnice 2003/35/EC o účasti veřejnosti při tvorbě různých plánů a programů, které se vztahují k životnímu prostředí. Tato směrnice doplňuje a uvádí do souladu s Aarhuskou úmluvou oblast účasti veřejnosti a přístupu k právní ochraně ve Směrnici 85/337 o hodnocení vlivu projektů na životní prostředí (EIA) a ve Směrnici 96/61 o integrované kontrole znečištění způsobené průmyslovými zařízeními (IPPC).

Nařízení (ES) 1260/99 EP a Rady o využívání strukturálních fondů pro období 2000 - 2006, zdůrazňuje potřebu plánovat, implementovat a monitorovat opatření na podporu regionálního rozvoje v partnerství mezi různými socio-ekonomickými partnery. Princip Partnerství je podle Nařízení naplněn, pokud jsou "Akce Společenství ... připravovány v úzké spolupráci, dále jen v ”partnerství”, mezi Komisí a členským státem společně s orgány a subjekty, (...), zejména s regionálními a místními orgány a jinými příslušnými veřejnými orgány, hospodářskými a sociálními partnery, všemi ostatními subjekty v tomto rámci”.

Zásadní zlom přineslo přijetí Bílé knihy o evropské dobré správě (White paper on European Governance) v roce 2002. Zveřejnění knihy v roce 2001 mělo otevřít debatu o základních cílech a principech veřejné správy na území EU. Komise v Bílé knize upozorňuje na potřebu zdokonalit ovlivňování politiky a její realizace „zdola-nahoru“, na rozšiřování nástrojů regulace veřejné správy a na vývoj evropských institucí s jasnější odpovědností.

V souvislosti s Bílou knihou vypracovala Evropská komise své stanovisko o Posilování partnerství mezi Komisí a NNO (Commission and NGOs: Building stronger partnership - The NGO Discussion paper), které obsahovalo hlavní zásady pro budoucí spolupráci (především formou konzultací) mezi Evropskou komisí a NNO.

V roce 2002 na toto stanovisko navázala Evropská komise Sdělením č. 704 o Posílené spolupráci při konzultacích a dialogu – všeobecné principy a minimální standardy pro konzultace Komise se zainteresovanými stranami (Toward a reinforced culture of consultation and dialogue – general principles and minimum standards for consultations of interested parties by the Commission). Tato rámcová metodika platí od roku 2003 a je dobrovolně používána všemi pracovišti Evropské komise. Jak název napovídá, obsahuje základní pravidla pro průběh a zajištění veřejných konzultací.

Takovýto všeobecný rámec pro účast veřejnosti, který by stanovil minimální standardy a pravidla, jež by zaručovala, že konzultace budou přínosnou činností pro všechny zúčastněné, existuje jak u Evropské komise, tak v některých evropských státech. V ČR však dosud ne.

Hlavním cílem veřejných konzultací v EU je posílit vztah a vazby mezi občany EU a jejími institucemi a v neposlední řadě získat názory a praktické zkušenosti přímo „z terénu“ od těch, kterých se jednotlivé politiky EU týkají a přímo je ovlivňují.

Smyslem je také dát Komisi příležitost rozhodnout mezi konkurenčními požadavky a prioritami a snížit riziko, že bude vyslechnuta jen jedna strana, nbeo jen určité skupiny, které mají privilegovaný přístup. Standardy také určují kritéria pro identifikaci skupin, se kterými má být konzultováno.

(I přesto, že jde důležitý dokument, vyslovily k němu nevládní organizace některé výhrady: nestanovuje pro občany právo; mohlo by být podle ní vykládáno, že internetové konzultace nebo akce organizované Hospodářským a sociálním výborem mohou nahrazovat přímé konzultace s představiteli Komise.)

Velkým krokem vpřed by byla dále nová Ústava EU. V návrhu nové Ústavní smlouvy Evropské unie je článek I-47 o Zásadách participativní demokracie, který praví:
„1. Orgány [EU ]dávají vhodnými způsoby občanům a reprezentativním sdružením možnost projevovat a veřejně si vyměňovat své názory na všechny oblasti činnosti Unie.
2. Orgány [EU] udržují otevřený, transparentní a pravidelný dialog s reprezentativními sdruženími a s občanskou společností.
3. Za účelem zajištění soudržnosti a transparentnosti činností Unie vede Komise s dotčenými stranami rozsáhlé konzultace.“

Podobný obsah, dávající velký prostor občanským organizacím zúčastnit se veřejného života, neobsahuje žádná jiná ústava. Jde o posilující občanský prvek demokratického života v EU, který by ovlivnil i jednotlivé členské země EU.

Příklad – Rámcová směrnice o vodách

Rámcová směrnice o vodách (2000/60/ES) předepisuje členským státům stanovit programy a plány pro povodí řek založené na národní, resp. mezinárodní spolupráci. Článek 14 stanovuje povinnost veřejnost o těchto plánech nejen informovat a poskytnout občanům příležitost k vyjádření názorů, ale i podporovat jejich aktivní účast. Ze směrnice vyplývá také povinnost zajistit přístup k základním dokumentům a informacím, výchozím materiálům a studiím. Konkrétní způsob organizace zapojení veřejnosti pak ponechává směrnice na členských zemích.

Jak vypadá v případě této směrnice zapojování veřejnosti v Německu? Praxe se liší i v 16 spolkových zemích Německa. Na prvním místě je zajištění informací pro veřejnost prostřednictvím tiskovin a brožur, webových stránek, vodohospodářských úřadů a příslušných ministerstev. Některé země ustavily rady a pravidelné schůzky zástupců obcí, průmyslu, zemědělství, ochránců přírody a dalších zájemců.
(Bližší informace na www.bmu.de a na internetových stránkách spolkových zemí.)

Evropský sociální a občanský dialog

Participativní demokracie umožňuje lidem a organizované občanské společnosti, aby se formálně (více či méně) účastnili a ovlivnili vládní aktivity. V porovnání s volbami, které se konají jednou za čas (= zastupitelská demokracie), tak má občanská společnost permanentní kontrolu nad svými zvolenými zástupci. Formy účasti se využívají v různých stupních procesů tvořících politiku. Prvním krokem je účast při sestavení politického programu pomocí veřejných konzultací nebo veřejných slyšení, i když závazná rozhodnutí jsou učiněna volenými orgány; další krok je účast na implementaci a hodnocení dopadů politik. Taková diskuse může přispět ke vzniku nových myšlenek, může poskytnout odborné znalosti a sladit názory a obavy různých aktérů.

Na evropské úrovni je participativní demokracie kombinací tzv. sociálního a občanského dialogu. Tyto dva druhy dialogu zapojují občanskou společnost a poskytují jí příležitost ovlivnit rozhodování.

Sociální dialog

Sociální dialog spojuje evropské sociální partnery (odbory, zaměstnavatele a stát) a zabývá se vším, co se týká světa práce. Má tři hlavní aktéry: instituce (Komisi a Radu), které stimulují sociální dialog; konfederaci zaměstnavatelů (UNICE) a konfederaci odborů (ETUC). Na základě Maastrichtské smlouvy jsou tito partneři uznáni jako oficiální partneři v rozhodovacích procesech EU a Komise má za úkol je konzultovat. Mezi další nástroje zde patří: dobrovolné dohody, akční rámce, doporučení, závazné deklarace a kodexy chování. Při konzultacích musí Komise sociální partnery konzultovat jednak před představením návrhů v oblasti sociální politiky, a dále pak o skutečném obsahu možného návrhu, pokud Komise usoudí, že akce je žádoucí.

Sociální dialog lze těžko oddělit od sociálního dialogu v členských státech EU. Na jedné straně zůstává sociální politika národní záležitostí. Sociální partneři v mnoha členských zemích jsou přímo konzultováni státem, jsou chopni vyjednat právně závazné kolektivní smlouvy. EU však do sociální politiky vstupuje na základě tzv. otevřené metody koordinace - na evropské úrovni jsou stanoveny cíle pro jednotlivé členské země (jde především o cíle v oblasti zaměstnanosti a sociální ochrany), a dále prostřednictvím evropských sociálních norem, které mají být implementovány na národní úrovni.

Občanský dialog

Občanský dialog spojuje organizace občanské společnosti - evropské, regionální, národní i místní, které mají zkušenosti s každodenním životem. Do občanského dialogu patří různé oblasti, kterými se zabývají nevládní organizace, specifická sdružení (náboženská i nekonfesní). Kromě jiných oblastí jsou to především ochrana spotřebitelů, rozvojová spolupráce, sociální opatření, ochrana životního prostředí, ochrana žen a zneváhodněných skupin.

Občanský dialog má tři hlavní složky:
1) Dialog mezi samotnými organizacemi občanské společnosti o budoucím zaměření EU.
2) Pravidelný a strukturovaný dialog mezi těmito organizacemi a EU
3) Sektorový dialog mezi organizacemi a jejich vyjednávacími partnery v rámci exekutivní a vyjednávací pravomoci.

Seznam aktérů, oblastí a opatření, které je třeba zohlednit při konzultacích stanovila Komise ve Všeobecných zásadách a minimálních standardech pro konzultace (viz výše).

Další informace najdete také v sekci Občan v EU